why Japan chose bicameralism?

2013年的参议院选举,给日本政坛常年的分裂国会(divided diet) 暂时划上了句号。

关于参议院,两院制, 之前也多次提及

https://nearwy.wordpress.com/2013/07/09

但是为什么在GHQ统治期间,日本保留了两院制? 之前我一直困惑当时是如何谈判和协调的? 毕竟GHQ的改造日本计划,最初是按照一院制的。

今天的读卖给了答案。

http://www.yomiuri.co.jp/job/biz/qapolitics/20131030-OYT8T00437.htm?from=osusume

关键人物是:

国務大臣 松本烝治

内閣法制局第二部長、佐藤達夫

明治憲法下では、唯一の国民代表機関であった「衆議院」と、皇族、華族議員と勅選議員、多額納税の議員などで構成される「貴族院」との二院制でした。

衆議院の予算先議権を除いて、両院は対等の権限を持っていました。

GHQが示した案は一院制

衆議院本会議(10月17日)

参議院本会議(10月18日)

終戦後、今の日本国憲法を制定する際に、日本側は、二院制を維持して衆議院を存続させる一方、貴族院を廃止して、もう一つの国民代表機関を置くことを想定していました。しかし、連合国軍総司令部(GHQ)が示したのは一院制でした。「日本には米国のように州というものがないので、上院(日本でいえば参議院)を認める必要はない。一院制の方がシンプルだ」という考えからでした。

日本側の交渉者である松本烝治・国務大臣が、多くの国で二院制が採用されている理由について、下院の議決に対する「チェック、再考のためだ」などと説明しましたが、GHQの担当者は、「二院制については、はじめて聞いたような顔」をしていたといいます。米側の担当者たちは、高度な法律知識や教養を持っていましたが、憲法の専門家はおらず、日本の事情に精通している人はごく少数だったようです。

GHQ案を提示された後、松本氏と日本案の再起草を行った当時の内閣法制局第二部長、佐藤達夫氏の記録によると、日本案では、第2院の参議院は、地域別、職能別に選挙された代表に、両院議員から成る委員会の決議をうけて内閣が任命する任命議員を加えて構成すると規定。また、法律案については、衆議院で引き続き3回可決し、かつ、最初の可決から2年たった場合には、参議院の意思にかかわらず成立する形にしてありました。

条件付きで二院制が認められる

日本側は、二院制に固執しました。GHQは、当初から、一院制を譲るかわりに、他の規定で日本に譲歩させようと考えていました。戦争放棄や象徴天皇制を日本に受け入れさせることを優先させたのです。このためGHQは、衆参両院とも選挙によって選ばれた国民の代表によって組織することを条件に二院制を認めました。法律案については、衆議院が出席議員の3分の2以上の多数で再び可決したときは法律となるという現行憲法の59条2項の規定とするよう求めました。

GHQ案が提示されてから、二院制を採用した憲法改正案が閣議決定されるまでは、1か月足らずという短さでした。制度設計としては、二院制に関する精査が十分だったとは言い難いものでした。「参議院が、衆議院の可決した法律案を受け取った後、国会休会中の期間を除いて60日以内に、議決しないときは、衆議院は、参議院がその法律案を否決したものとみなすことができる」という59条4項(いわゆる60日ルール)や、衆議院解散中の参院の緊急集会の規定(54条)は、条文化の詰めの段階で、日本側がGHQを懸命に説得し、ようやく盛り込むような有り様でした。

「衆参ねじれ現象」は予測されていた

憲法改正案が審議された帝国議会でも、「衆議院で多数を占める政党が、参議院では少数党である場合、政局は安定を欠く」などとして、衆議院で与党、参議院で野党がそれぞれ過半数を占める「衆参ねじれ現象」をほぼ正確に予測し、二つの国民代表機関が存在するという制度設計自体に疑問を投げかけて、一院制の実現を求める質問も出ていました。しかし、二院制のまま現行憲法は成立しました。参議院の構成についても、職能別に代表を選出することを中心に論議が行われましたが、結論には至りませんでした。

その後、自民党単独あるいは、同党を中心とする与党が、衆参両院とも過半数を握っていた期間が長かったことなどから、参議院は「衆院のカーボンコピー」と称され、その権限の強さは気になりませんでした。しかし、1989年の参院選での自民党の過半数割れで「ねじれ状態」が生じると、参議院に対する衆議院の優越性は低く、ほぼ対等の関係であることが露呈し、「強すぎる参議院」が国政の停滞を招く問題が顕在化してきました。

現在、首相の国会出席日数の緩和などをめぐって国会改革に関する与野党協議が進められています。また、1票の格差是正問題についても論議が続いています。

求められる制度の再設計

しかし、そうした国会運営や定数是正の問題だけでなく、一院制を採用するのか、二院制のままにするにしても、衆議院と参議院をそれぞれどんな代表で組織するのか、選挙制度はどうするのか、衆議院の優越規定をより強化すべきか、内閣と国会の関係を見直す必要はないか――などの点を考慮した、制度の再設計が求められています。憲法にかかわる抜本的な改革が必要であれば、憲法改正もためらわずに行うべきでしょう。

(調査研究本部主任研究員 浜田 真彰)

(2013年10月30日  読売新聞)
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